Glenn Diesen.
21 de enero 2025.
La narrativa de las armas nucleares ucranianas, las garantías de seguridad y el hecho de ignorar la violación del Memorando de Budapest por parte de Estados Unidos y el Reino Unido sirven al propósito de sembrar la desconfianza en cualquier futuro acuerdo de seguridad con Rusia.
Se han construido narrativas para apoyar una larga guerra en Ucrania. Por ejemplo, la narrativa de una «invasión no provocada» fue importante para criminalizar la diplomacia, ya que la premisa sugiere que las negociaciones recompensarían el aventurerismo militar ruso y envalentonarían una mayor agresión rusa. Mientras tanto, la escalada bélica de la OTAN genera costes que superan los beneficios para Rusia.
La violación del Memorando de Budapest por parte de Rusia es una narrativa clave que apoya una guerra larga. Se menciona constantemente como una razón por la que no se puede confiar en que Rusia cumpla un acuerdo de paz y por la que la guerra debe continuar.
El argumento es que Ucrania renunció a sus armas nucleares a cambio de garantías de seguridad para su integridad territorial.
El incumplimiento de este acuerdo por parte de Rusia sugiere que no se puede confiar en ella y que las únicas garantías de seguridad fiables deben provenir de la pertenencia a la OTAN.
Además, Occidente debe seguir enviando armas a Ucrania para cumplir las garantías de seguridad del Memorando de Budapest.
En febrero de 2022, pocos días antes de la invasión rusa, Zelensky se refirió al Memorando de Budapest:
Ucrania ha recibido garantías de seguridad para abandonar la tercera capacidad nuclear del mundo. No tenemos esa arma. Tampoco tenemos seguridad.
El Memorando de Budapest fue utilizado de nuevo por Zelensky en octubre de 2024 para apoyar el argumento de que Ucrania debe tener la OTAN o armas nucleares: «O Ucrania tendrá armas nucleares, y entonces será una defensa para nosotros, o Ucrania estará en la OTAN».
Este artículo presenta hechos y argumentos que cuestionan la falsa narrativa del Memorándum de Budapest, cuyo objetivo es deslegitimar la diplomacia. Criticar la narrativa del Memorando de Budapest no implica «legitimar» la invasión rusa de Ucrania, que es una táctica habitual para desprestigiar y censurar las críticas contra las narrativas que apoyan una guerra larga.
Sin garantías de seguridad y sin armas nucleares ucranianas
En diciembre de 1994, Estados Unidos, Reino Unido y Rusia se reunieron en la capital húngara y ofrecieron compromisos de seguridad en tres acuerdos separados con Ucrania, Bielorrusia y Kazajstán. Estos tres países acordaron renunciar a las armas nucleares que habían quedado en su territorio tras el colapso de la Unión Soviética y, a cambio, EEUU, Reino Unido y Rusia ofrecieron compromisos para no socavar su seguridad.
El Memorándum de Budapest no ofrece «garantías» de seguridad, sino «seguridades». El ex embajador de Estados Unidos en Ucrania Steven Pifer, que formó parte del equipo negociador estadounidense en 1994, afirma que Estados Unidos fue explícito en que las «garantías» no debían confundirse con las «seguridades». Pifer también confirma que así lo entendieron tanto los ucranianos como los rusos:
Los funcionarios estadounidenses decidieron que las garantías debían incluirse en un documento que no fuera jurídicamente vinculante. Ni la administración Bush ni la Clinton querían un tratado legal que tuviera que ser sometido al Senado para su consejo y consentimiento a la ratificación. Así pues, los abogados del Departamento de Estado se interesaron cuidadosamente por el lenguaje real, con el fin de mantener los compromisos de carácter político. Los funcionarios estadounidenses también utilizaron continuamente el término «garantías» en lugar de «garantías», ya que este último implicaba un compromiso más profundo, incluso jurídicamente vinculante, del tipo que Estados Unidos extendía a sus aliados de la OTAN [1].
Ucrania tampoco tenía armas nucleares. Las armas nucleares en cuestión eran antiguas armas nucleares soviéticas estacionadas en Ucrania, pero bajo el control de Moscú. Kiev no operaba ni podía operar o mantener estas armas, lo que normalmente se deja fuera de la narración. Además, en el acuerdo de Minsk de 1991, Ucrania ya se había comprometido a la «destrucción de las armas nucleares» en su territorio[2].
El Memorándum no tan sagrado
El Memorándum de Budapest esbozaba principios clave como «abstenerse de toda coacción económica destinada a subordinar a su propio interés el ejercicio por Ucrania de los derechos inherentes a su soberanía y obtener así ventajas de cualquier tipo», y «respetar la independencia y soberanía y las fronteras existentes de Ucrania».
En un alarde de selectividad, los países de la OTAN ignoran constantemente el primer compromiso, pero se refieren constantemente al segundo.
Estados Unidos afirma que su uso de la coerción económica y la violación de la soberanía ucraniana fue en apoyo de la democracia y los derechos humanos, en contraposición a la promoción de sus propios intereses.
De este modo, Estados Unidos se liberó de los compromisos adquiridos en el Memorándum de Budapest.
En virtud del llamado orden internacional basado en normas, Estados Unidos y sus aliados se arrogan la prerrogativa de eximirse del derecho, las normas y los acuerdos internacionales bajo el pretexto de apoyar el derecho humanitario y las normas democráticas liberales[3].
Cuando Estados Unidos impuso sanciones a Bielorrusia en 2013, Washington declaró explícitamente que el Memorándum de Budapest no era jurídicamente vinculante y que las acciones estadounidenses estaban exentas, ya que Estados Unidos estaba supuestamente promoviendo los derechos humanos:
Aunque el Memorándum no es jurídicamente vinculante, nos tomamos en serio estos compromisos políticos y no creemos que ninguna sanción estadounidense, ya sea impuesta por motivos de derechos humanos o de no proliferación, sea incompatible con nuestros compromisos con Bielorrusia en virtud del Memorándum o los socave. Más bien, las sanciones tienen como objetivo garantizar los derechos humanos de los bielorrusos y combatir la proliferación de armas de destrucción masiva y otras actividades ilícitas, no obtener ninguna ventaja para Estados Unidos [4].
El golpe de Estado respaldado por Occidente en 2014 fue una violación aún más flagrante de la soberanía ucraniana. Occidente interfirió en los asuntos internos de Ucrania, impuso sanciones económicas y, finalmente, derrocó al presidente ucraniano para atraer al país a la órbita de la OTAN.
Los compromisos contraídos en el Memorando de Budapest fueron dejados de lado mientras Occidente afirmaba apoyar una «revolución democrática», a pesar de tratarse de un golpe inconstitucional que ni siquiera contaba con el apoyo mayoritario de los ucranianos y de que sólo una pequeña minoría de ucranianos apoyaba el ingreso en la OTAN.
El derecho internacional impone normas y restricciones mutuas que limitan la flexibilidad de la política exterior, pero a cambio ofrecen reciprocidad y, por tanto, previsibilidad. Una vez que Occidente se liberó de las restricciones mutuas en el Memorándum de Budapest, Rusia también las abandonó.
El embajador estadounidense Jack Matlock, que participó en la negociación del fin de la Guerra Fría, cuestiona la validez del Memorándum de Budapest tras el golpe de Estado de 2014. Según Matlock, el principio de derecho internacional de rebus sic stantibus significa que los acuerdos deben mantenerse «siempre que las cosas sigan igual».
Matlock sostiene que Rusia «cumplió estrictamente sus obligaciones en el Memorando de Budapest durante 13 años» incluso cuando la OTAN se expandió hacia sus fronteras, aunque el golpe de 2014 creó «una situación internacional radicalmente diferente». Matlock concluye así que Rusia «tenía derecho a ignorar el acuerdo anterior»[5].
Aprender las lecciones correctas
Una evaluación honesta de por qué fracasó el Memorando de Budapest es importante para valorar cómo pueden mejorarse los nuevos acuerdos. La exigencia de hegemonía de la OTAN en Europa y el rechazo de una arquitectura de seguridad europea común condujeron inevitablemente al colapso de los acuerdos comunes, pues Occidente ya no aceptaría el principio de limitaciones y obligaciones mutuas.
La hegemonía liberal implicaba que Occidente podía eximirse del derecho y los acuerdos internacionales, mientras que Rusia seguiría acatándolos. La narrativa de las armas nucleares ucranianas, las garantías de seguridad y el hecho de ignorar la violación del Memorando de Budapest por parte de Estados Unidos y el Reino Unido sirven al propósito de sembrar la desconfianza en cualquier futuro acuerdo de seguridad con Rusia. Una paz mutuamente beneficiosa es posible si primero volvemos a la verdad.
Traducción nuestra
* Glenn Diesen es profesor de ciencias políticas en la Universidad del Sureste de Noruega (USN), profesor con investigación centrada en geoeconomía, política exterior rusa e integración euroasiática. Autor de tres libros importantes para la comprensión de Rusia y los actuales conflictos (Russian Conservatism, Europe as the Western Peninsula of Greater Eurasia y The Ukranian War & the Eurasian World Order)
Notas
[1] S. Pifer, 2011. The Trilater Proce The United States, Ukraine, Russia and Nuclear Weapons, Foreign Policy at Brookings, Arms Control Series, Paper 6, May 2011, p.17. https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/05_trilateral_process_pifer.pdf
[2] Agreement on Strategic Forces Concluded between the 11 members of the Commonwealth of Independent States on December 30, 1991. https://www.bits.de/NRANEU/START/documents/strategicforces91.htm
[3] G. Diesen, ‘The Case for Dismantling the Rules-Based International Order, Substack, 23 December 2024.
[4] US Embassy in Belarus, ‘Belarus: Budapest Memorandum’, U.S. Embassy in Minsk, 12 April 2013.
[5] J. Matlock, ‘Ambassador Jack Matlock on Ukraine, Russia, and the West’s Mistakes’, Nuova Rivista Storica
Fuente original: Glenn Diesen’s Substack
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